Di Leonardo Bagnasco
C’è una data che pende sulla testa del Paese come una clessidra quasi esaurita, il 31 agosto 2026. È il termine ultimo entro cui l’Italia deve dimostrare a Bruxelles di aver completato i 159 traguardi e obiettivi legati alla decima e ultima rata del PNRR, quella da 28,4 miliardi di euro che chiude un pacchetto complessivo di 194,4 miliardi. Entro il 30 settembre andrà poi presentata la richiesta formale di pagamento, accompagnata dagli audit, dalle dichiarazioni di gestione e dalla documentazione necessaria. I soldi, se tutto va bene, arriveranno entro il 31 dicembre.
Non ci sono proroghe possibili. Le linee guida europee non lasciano margini: qualunque opera completata dopo il 31 agosto, legge entrata in vigore in autunno o target raggiunto fuori tempo massimo non potrà essere fatto valere ai fini della valutazione. Settembre servirà soltanto a mettere ordine nelle carte di ciò che è già stato fatto, non a completare ciò che manca. È la fase più delicata dell’intero Piano, quella in cui si tirano le somme e si misura, numeri alla mano, quanto della grande promessa del 2021 si sia davvero trasformato in opere, servizi e riforme e quale impatto abbiano avuto le centinaia di migliaia di interventi finanziati.
Il governo in questi anni ha più volte esibito statistiche imponenti. Nella banca dati ReGiS risultano censiti oltre 672mila progetti e quasi il 75% viene indicato come concluso. Un dato che, preso da solo, restituisce l’immagine di un Piano ormai largamente realizzato e di un’Italia sostanzialmente in linea con le scadenze.
Ma quel 75% misura il numero dei progetti, non il loro valore economico. Se si guarda alle risorse associate agli interventi dichiarati conclusi, la quota scende sotto il 24% del totale. In altre parole, tre progetti su quattro risultano terminati, ma rappresentano meno di un quarto delle risorse complessivamente impegnate.
A chiudersi più rapidamente sono stati soprattutto interventi di dimensioni contenute e più semplici da realizzare e rendicontare: marciapiedi, efficientamenti di edifici pubblici, piazze riqualificate, brevi tratti di piste ciclabili e molte altre opere locali. Possono avere una loro utilità e produrre ricadute sul territorio, dall’indotto per l’edilizia agli appalti per le piccole imprese, ma hanno un peso economico limitato rispetto alla massa complessiva delle risorse stanziate. È così che il dato dei 672mila progetti assume un significato diverso e racconta anche una fortissima frammentazione degli investimenti.
Da qui emerge la questione della visione complessiva del Piano. Nel 2021, prima ancora di distribuire le risorse, bisognava stabilire quale Italia costruire con quasi 200 miliardi di euro a disposizione. Un investimento di queste dimensioni avrebbe richiesto una gerarchia chiara di priorità nazionali, individuando quali corridoi logistici completare, quali reti idriche ed energetiche ammodernare, quale modello di sanità territoriale costruire e quali ritardi strutturali affrontare per primi.
La moltiplicazione dei bandi e il coinvolgimento di migliaia di soggetti attuatori hanno invece favorito un processo molto più frammentato, nel quale una parte rilevante degli interventi è nata dalla capacità dei singoli enti di presentare progetti finanziabili. In molti casi, insomma, la distribuzione delle risorse ha finito per seguire la disponibilità di progetti immediatamente cantierabili più che una gerarchia nazionale costruita a monte. La somma di molte opere, anche utili prese singolarmente, non coincide necessariamente con un progetto unitario di modernizzazione del Paese e di recupero di quei divari strutturali che il PNRR era nato proprio per ridurre.
Gli effetti di questa impostazione emergono con particolare evidenza quando si confrontano le risorse disponibili con i fabbisogni di alcuni settori strategici. Per la gestione del rischio idrogeologico gli stanziamenti hanno coperto poco più di un decimo delle risorse richieste dagli enti locali per la messa in sicurezza del territorio; anche per gli impianti destinati alla gestione dei rifiuti e all’economia circolare le somme disponibili hanno rappresentato solo una parte di quanto stimato necessario per raggiungere gli obiettivi europei al 2035.
In altri casi si è scelta una strada diversa: togliere dal PNRR gli interventi che difficilmente avrebbero rispettato le scadenze o le regole di rendicontazione, senza rinunciare alla loro realizzazione. Trasferite su altri strumenti finanziari, quelle opere potevano essere completate con calendari più lunghi. Già nella proposta di revisione del 2023 il Governo aveva individuato nove misure, per 15,9 miliardi di euro, da definanziare dal PNRR e salvaguardare attraverso altre fonti. La rimodulazione definitiva ha assunto dimensioni diverse, ma il principio è rimasto lo stesso.
L’operazione ha però avuto un costo. Per finanziare gli interventi usciti dal Piano e sostenere la rimodulazione si è fatto ricorso anche a risorse del Fondo sviluppo e coesione e del Piano nazionale complementare, fondi già destinati ad altre politiche di investimento e sviluppo. Le opere escluse dal PNRR non scompaiono, quindi, ma il loro costo viene spostato su risorse che avrebbero potuto finanziare altri interventi. Si guadagna tempo sulla realizzazione e sulla rendicontazione del Piano, ma si riduce lo spazio finanziario disponibile altrove. Rispettare formalmente le scadenze del PNRR non significa, dunque, aver aggiunto nella stessa misura nuove risorse agli investimenti del Paese.
Questa frammentazione è ciò che negli anni è stato spesso definito “PNRR a pioggia”. La pressione delle scadenze europee ha favorito anche interventi più piccoli, tecnicamente meno complessi e più rapidi da portare a conclusione. Già nel 2023 si contavano quasi 80mila mini-appalti del Piano sotto i 70mila euro. Il risultato, per usare un’immagine efficace, è quello di una pelle nuova su un corpo invecchiato: un botox diffuso che attenua le rughe senza rafforzare i muscoli.
Dentro questa massa di progetti si trova naturalmente di tutto: sistemazioni di spazi pubblici, piccoli interventi edilizi, elisuperfici, riqualificazioni urbane e restauri. Una linea del PNRR Cultura ha destinato centinaia di milioni alla messa in sicurezza sismica di luoghi di culto, torri e campanili. Sono opere legittime e spesso importanti per i territori; ciò che conta è il loro peso all’interno di un Piano straordinario nato con l’ambizione di incidere sui grandi ritardi strutturali dell’Italia.
La frammentazione ha avuto anche una conseguenza amministrativa. Gestire, aggiornare e rendicontare centinaia di migliaia di interventi significa moltiplicare controlli, flussi informativi e adempimenti a carico delle amministrazioni e dei soggetti attuatori. Per governare il sistema sono state create unità di missione, strutture tecniche e contingenti di esperti dedicati alla gestione e al monitoraggio. Un apparato in larga parte inevitabile per un programma di queste dimensioni, ma reso ancora più oneroso dalla polverizzazione degli interventi. L’Ufficio parlamentare di bilancio aveva segnalato fin dall’avvio il rischio che un numero eccessivo di iniziative finisse per disperdere le risorse e ridurne l’impatto, mentre le difficoltà emerse nell’aggiornamento della banca dati ReGiS hanno mostrato quanto la mole dei progetti renda complesso anche solo il controllo.
Uno sguardo alla spesa per missione fa emergere altre ambiguità. Il PNRR privilegia digitalizzazione e transizione ecologica, due scelte comprensibili alla luce dei ritardi italiani, ma non tutto ciò che rientra sotto queste etichette produce necessariamente un effetto strutturale della stessa portata. Accanto alla digitalizzazione della pubblica amministrazione trovano spazio misure molto più circoscritte, dai contributi per ridurre l’impronta ecologica di mostre, festival e concerti fino ai programmi di recupero e riqualificazione di piccoli centri. Iniziative utili e legittime, ma difficili da mettere sullo stesso piano degli investimenti capaci di incidere sulle reti energetiche, sulla produttività o sulla competitività. Il rischio è che, dentro grandi etichette come “verde” e “digitale”, finisca per entrare un po’ di tutto e che una parte della spesa assuma più il sapore del folklore che quello di un investimento capace di cambiare in profondità il Paese.
Il confronto diventa ancora più netto guardando ai problemi che l’Italia aveva davanti prima del PNRR. La pandemia aveva mostrato le fragilità della sanità territoriale, con una medicina di prossimità insufficiente, poche strutture intermedie e ospedali costretti a sostenere gran parte della pressione assistenziale. Le Case e gli Ospedali di Comunità sono il simbolo della riforma, ma edifici nuovi e tecnologie non bastano se manca il personale necessario a farli funzionare a pieno regime. Medici, infermieri, specialisti e operatori rappresentano una spesa strutturale che continuerà ben oltre la durata del Piano e dovrà trovare copertura nei bilanci ordinari della sanità.
Lo stesso vale per le infrastrutture di trasporto, le reti energetiche e quelle idriche, che continuano a rappresentare alcuni dei principali nodi della competitività italiana. Il PNRR ha destinato risorse importanti anche a questi settori, ma la dispersione della spesa e i tempi stretti hanno limitato la possibilità di concentrare una quota ancora maggiore delle risorse su poche opere di sistema. I ritardi accumulati in decenni restano quindi il banco di prova più severo per giudicare ciò che il Piano lascerà davvero.
Sul piano dell’attuazione, va riconosciuto, l’Italia ha ottenuto risultati migliori di molti altri Paesi europei per le risorse incassate. È un risultato amministrativo significativo, che però non coincide con il successo economico del Piano. Rispettare il cronoprogramma di Bruxelles è una cosa; trasformare quasi 200 miliardi in maggiore produttività, infrastrutture e capacità di crescita è un’altra.
Resta un ultimo aspetto, destinato a pesare ben oltre la chiusura formale del PNRR. Dei 194,4 miliardi assegnati all’Italia, 122,6 miliardi sono prestiti e dovranno essere restituiti con gli interessi. Il rimborso del capitale si distribuirà su un arco temporale molto lungo, mentre il costo degli interessi grava già sui conti pubblici: nel 2026 è stimato in 2,8 miliardi di euro e dovrebbe superare i 3,4 miliardi dal 2027. Quando comincerà anche la restituzione del capitale, il peso annuale crescerà ulteriormente e accompagnerà i bilanci pubblici per molti anni dopo la chiusura del Piano.
Questo cambia il metro con cui giudicare il PNRR. Ricorrere al debito per finanziare investimenti capaci di aumentare in modo duraturo la produttività, la crescita e quindi anche le entrate dello Stato può essere una scelta economicamente razionale. Molto meno conveniente sarebbe restituire per decenni risorse utilizzate in larga parte per interventi che, pur avendo una loro utilità locale, non hanno inciso con la stessa forza sul potenziale di crescita del Paese.
Alla fine, il bilancio del PNRR non potrà essere misurato soltanto contando i progetti conclusi, le scadenze rispettate o le rate incassate. Quasi 200 miliardi rappresentavano un’occasione difficilmente ripetibile per intervenire sui ritardi che da decenni frenano l’Italia. Una parte importante di quelle risorse ha certamente prodotto opere e investimenti utili, ma la frammentazione in centinaia di migliaia di interventi, la rincorsa alle scadenze e la difficoltà di concentrare la spesa su poche priorità strategiche ne hanno ridotto la portata trasformativa.
Il limite più pesante del PNRR non è aver speso male ogni singolo euro, ma aver disperso una massa di risorse difficilmente ripetibile senza trasformarla in un disegno altrettanto grande. Molti problemi resteranno sul tavolo, mentre oltre 122 miliardi di prestiti continueranno a essere restituiti per decenni. Il Piano rischia così di arrivare al traguardo di Bruxelles con i conti formalmente in ordine e lasciare al Paese un risultato molto più modesto delle ambizioni con cui era nato: vinto sulla carta, ma largamente ridimensionato nella sua capacità di cambiare davvero l’Italia.
